合資鐵路“自管自營”優(yōu)劣勢

“關(guān)于非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目，在堅持鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，可委托鐵路運輸企業(yè)進行運輸管理，也可由項目公司自管自營?！?a href="http://www.tindahdiaries.com/zt_zgtlzgs/" target="_blank" title="中國鐵路總公司">中國鐵路總公司(下稱“鐵總”)近日出臺《中國鐵路總公司關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，鼓勵合資鐵路自管自營。

那么，合資鐵路究竟有無自管自營的必要性呢?可行性又有多大?在制度上還需要哪些配套政策建設(shè)呢?

有無必要性

有利于推動鐵路管理體制改革，有利于做大做強鐵路融資平臺，有利于提高合資鐵路公司經(jīng)營管理效益

長期以來，鐵路系統(tǒng)都是以國鐵為主，近十年，開始涌現(xiàn)合資鐵路項目。鐵道統(tǒng)計公報顯示，2014年，全國鐵路旅客發(fā)送量完成23.57億人次，其中國家鐵路發(fā)送23.24億人次，非控股合資鐵路與地方鐵路旅客發(fā)送量為0.33億人次，占比1.41%。由于國鐵控股項目占比達絕大多數(shù)，因此，一直以來，鐵路運營一直采取“一刀切”的鐵道部(改制后為“鐵總”)委托管理模式。

委托管理的主要優(yōu)勢就是利用了鐵路專業(yè)化管理、路網(wǎng)互聯(lián)互通優(yōu)勢、轉(zhuǎn)移合資鐵路公司的安全風險。但是，隨著合資鐵路項目的增多，委托管理模式存在的弊端有所顯現(xiàn)，如清算制度不透明、資產(chǎn)界面不清晰、自主擔當不允許、激勵機制不科學等，合資鐵路公司乃至省(地)方權(quán)益經(jīng)常會得不到保證。

而自管自營也是有利有弊。優(yōu)勢是經(jīng)營管理更加靈活，市場化意識更強，缺點是安全風險壓力大，互聯(lián)互通需要與國鐵協(xié)調(diào)較多等。

江西省鐵路投資有限公司總會計師劉超認為，“從理論上講，合資鐵路公司委托管理或者自管自營各有利弊。委托管理模式導(dǎo)致合資鐵路公司在經(jīng)營管理上的話語權(quán)嚴重缺失。導(dǎo)致大多數(shù)合資鐵路公司不能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運作，基本沿用國鐵行政指令式主導(dǎo)控制。省方出資人代表的管理、監(jiān)督職能流于形式、無從發(fā)揮?！?/p>

《指導(dǎo)意見》的出臺無疑是一個利好。有分析認為，實現(xiàn)合資鐵路自主經(jīng)營具有重要的戰(zhàn)略意義，“首先，有利于推動鐵路管理體制改革，尤其是有助于推動路網(wǎng)分離改革;其次，有利于做大做強鐵路融資平臺。合資鐵路若實現(xiàn)自主經(jīng)營，可有效增強融資能力，拓寬多元化籌資渠道;再次，有利于提高合資鐵路公司經(jīng)營管理效益?！?/p>

可行性多大

實現(xiàn)合資鐵路自主運營，至少在國家政策層面已不存在障礙，在部分項目上已開展試點

“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路”是國家頂層設(shè)計要求。

7月，國家發(fā)改委、財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》的要求，“在實操層面對非控股合資鐵路項目出臺管理細則”。

事實上，最新動工的濟青高鐵已經(jīng)開始試行自管自營模式。

8月11日，濟青高鐵先期工程青陽隧道破土動工。據(jù)記者了解，濟青高鐵項目由山東省、中國鐵路總公司分別出資80%、20%，是國內(nèi)第一條由地方為主導(dǎo)投資建設(shè)的高速鐵路。為緩解濟青高鐵建設(shè)資金壓力，山東省政府先后引進了中建公司、中車四方、新加坡淡馬錫公司等境內(nèi)外投資者。截至7月份，社會投資已達40億元，占到項目資本金總額的1/6。

一位接近鐵總的鐵路系統(tǒng)工作人員告訴記者，此前對于國鐵和控股合資項目的管理規(guī)定有很多，但是對于非國鐵控股合資鐵路項目公司的管理規(guī)定幾乎空白。這是鐵總首次明確非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目擁有自管自營的權(quán)利。

有何實現(xiàn)路徑

要實現(xiàn)合資鐵路的自主經(jīng)營，一方面，要儲備鐵路管理人員，積累安全管理經(jīng)驗;另一方面，調(diào)度指揮和清算制度等鐵路改革需進一步深化

在實際操作層面，由于是一個全新管理模式，各地合資鐵路公司普遍缺乏運營管理人才儲備和管理經(jīng)驗，要實現(xiàn)合資鐵路的自主經(jīng)營，需要采取分步推進的做法。

北京交通大學經(jīng)管學院教授武劍紅認為，應(yīng)該制定包括促進民資投資在內(nèi)的鐵路投融資改革法律、法規(guī)和可持續(xù)的配套政策措施。尤其是要在民營鐵路的調(diào)度指揮權(quán)、價格制定、與國鐵的清算關(guān)系等方面，制定細化規(guī)則，將一些案例性安排，變?yōu)橹贫刃园才拧?/p>

“舉例來說，華中、華南的大量電廠的鐵路專用線都與國鐵網(wǎng)相連。將來蒙華鐵路建好之后，要向這些地區(qū)的電廠運煤，必須經(jīng)過國鐵。假設(shè)到時候出現(xiàn)利益分歧，國鐵以安全不符合標準等為由，不及時接蒙華鐵路發(fā)過去的運煤列車，蒙華鐵路的運營方該怎么辦?”武劍紅認為，鐵路系統(tǒng)監(jiān)督壟斷和反壟斷行為要成為制度。

北京交通大學經(jīng)管學院教授榮朝和也指出，應(yīng)在市場反壟斷規(guī)則構(gòu)建、包括調(diào)度指揮在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系梳理、地方政府鐵路事權(quán)的明確、綜合交通體制及其規(guī)劃制度等方面進行配套改革。

除了調(diào)度指揮環(huán)節(jié)的配套改革，清算制度是另一個重要環(huán)節(jié)。隨著未來路網(wǎng)密集建成，非控股合資鐵路的運營與中鐵總自有線路運營無疑將會正面競爭。為了更好地實現(xiàn)自管自營，有觀點認為，當務(wù)之急應(yīng)該是成立第三方的清算機制與調(diào)度指揮機制，讓國鐵、控股合資鐵路與非控股合資鐵路都在同一平臺上公平競爭。

值得注意的是，在《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》中，五部委已經(jīng)要求鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開清算規(guī)則，健全清算平臺，并探索建立市場化清算和爭議協(xié)調(diào)、仲裁機制。

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